12. Η Δημοσιονομική Πολιτική και το Δημόσιο Χρέος

Η δημοσιονομική πολιτική βρίσκεται στο επίκεντρο των συζητήσεων αναφορικά με τη μακροοικονομική πολιτική. Στις περισσότερες οικονομίες, η χρηματοπιστωτική κρίση της περιόδου 2007-2009 οδήγησε σε μεγάλα δημοσιονομικά ελλείμματα και σε μεγάλη αύξηση των δεικτών του χρέους προς το ΑΕΠ.

Σε αρκετές ευρωπαϊκές χώρες, οι επενδυτές άρχισαν να ανησυχούν για το αν μπορεί πράγματι να εξυπηρετηθεί το χρέος και άρχισαν να απαιτούν υψηλότερα επιτόκια για να αντισταθμίσουν τον κίνδυνο μη εξυπηρέτησης του χρέους ή ακόμη και πτώχευσης. Αυτό υποχρέωσε πολλές κυβερνήσεις να μειώσουν σημαντικά τα δημοσιονομικά τους ελλείμματα εν μέσω ύφεσης, προκειμένου να σταθεροποιήσουν το δημόσιο χρέος τους και να καθησυχάσουν τους επενδυτές.

Όπως γνωρίζουμε από το πλαίσιο IS-LM, μια πολιτική δημοσιονομικής συρρίκνωσης όμως οδηγεί σε μείωση της συνολικής ζήτησης, μεγαλύτερη ύφεση και άνοδο της ανεργίας.

Οι κυβερνήσεις χωρών με υψηλό δημόσιο χρέος αντιμετωπίζουν μια δύσκολη επιλογή: Μείωση των ελλειμμάτων γρήγορα και έμπρακτη διαβεβαίωση των αγορών ότι θα συνεχίσουν να εξυπηρετούν το χρέος τους, με κίνδυνο χαμηλότερης ανάπτυξης ή ακόμη και ύφεσης, ή βραδύτερη μείωση των ελλειμμάτων, προκειμένου να αποφευχθεί η ύφεση και η άνοδος της ανεργίας, με κίνδυνο το δημόσιο χρέος να συνεχίσει να αυξάνεται και να μην πεισθούν οι επενδυτές που το διακρατούν.

Ένα τέτοιο δίλημμα αντιμετώπισε η Ελλάδα το 2010, μετά τη διεθνή χρηματοπιστωτική κρίση του 2007-2009, όταν αναγκάστηκε να να υιοθετήσει μία σειρά προγραμμάτων απότομης δημοσιονομικής προσαρμογής, υπό την εποπτεία της Ευρωπαϊκής Επιτροπής, της Ευρωπαϊκής Κεντρικής Τράπεζας και του Διεθνούς Νομισματικού Ταμείου.

Πως όμως σχετίζονται τα δημοσιονομικά ελλείμματα με την εξέλιξη του δημοσίου χρέους;

H εξέταση αυτής της διαχρονικής σχέσης μεταξύ ελλειμμάτων και χρέους αποτελεί το κύριο αντικείμενο αυτής της διάλεξης.

Το δημοσιονομικό έλλειμμα είναι ένα μέγεθος ροή, όπως για παράδειγμα το ΑΕΠ, η συνολική κατανάλωση, οι επενδύσεις κλπ. Αναφέρεται στη διαφορά των δημοσίων δαπανών από τα δημόσιο έσοδα κατά τη διάρκεια μια συγκεκριμένης χρονικής περιόδου, συνήθως ενός ημερολογιακού έτους ή τριμήνου.

Από την άλλη, το δημόσιο χρέος είναι ένα μέγεθος απόθεμα. Είναι τα συσσωρευμένα ελλείμματα από το παρελθόν, σε μία συγκεκριμένη χρονική στιγμή, συνήθως στο τέλος ενός ημερολογιακού έτους ή τριμήνου.

Για να αναλύσουμε τη σχέση μεταξύ δημοσιονομικών ελλειμμάτων και δημοσίου χρέους, θα πρέπει να διακρίνουμε μεταξύ δύο είδών δημοσίων δαπανών. Τις δαπάνες για εξυπηρέτηση του δημοσίου χρέους, οι οποίες εξαρτώνται από το ύψος του χρέους, και τις υπόλοιπες δημόσιες δαπάνες, τις οποίες ονομάζουμε πρωτογενείς δαπάνες, καθώς είναι ανεξάρτητες από το ύψος του χρέους.

Αν οι συνολικές δημόσιες δαπάνες υπερβαίνουν τα δημόσια έσοδα, η κυβέρνηση πρέπει να δανεισθεί, δηλαδή να αυξήσει το χρέος. Αν συμβαίνει το αντίθετο, η κυβέρνηση έχει πλεόνασμα και έτσι μειώνει το συνολικό της δανεισμό, δηλαδή το δημόσιο χρέος. Κατά συνέπεια, η μεταβολή του πραγματικού δημοσίου χρέους από περίοδο σε περίοδο ισούται με το τρέχον δημοσιονομικό έλλειμμα. Το πραγματικό δημόσιο χρέος παραμένει σταθερό μόνο αν το συνολικό δημοσιονομικό έλλειμμα είναι μηδενικό, δηλαδή όταν υπάρχει ισοσκελισμένος προϋπολογισμός, κάτι που συνεπάγεται ένα πρωτογενές πλεόνασμα ίσο με τις δαπάνες εξυπηρέτησης του δημοσίου χρέους. Το πρωτογενές πλεόνασμα ορίζεται από τη διαφορά μεταξύ των τρεχουσών εσόδων και των πρωτογενών δαπανών του δημοσίου.

Για να αποπληρωθεί το χρέος σε Ν περιόδους, θα πρέπει από σήμερα έως την περίοδο Ν  να υπάρχει μία αλληλουχία από πρωτογενή δημοσιονομικά πλεονάσματα, με παρούσα αξία ίση με το ύψος του σημερινού δημοσίου χρέους. Προφανώς, όσο μεγαλύτερος είναι ο ορίζοντας αποπληρωμής του χρέους Ν, τόσο μικρότερο είναι το μέσο ανά περίοδο δημοσιονομικό πλεόνασμα που απαιτείται για την αποπληρωμή του χρέους.

Αν το δημόσιο χρέος αναχρηματοδοτείται συνεχώς και δεν αποπληρώνεται πότε, τότε θα είναι βιώσιμο μόνο στο βαθμό που η παρούσα αξία του καθώς ο χρόνος τείνει στο άπειρο τείνει προς το μηδέν. Αυτό απαιτεί να μην αυξάνεται το χρέος με μέσο ρυθμό που να ξεπερνά το μέσο πραγματικό επιτόκιο. Κατά συνέπεια, ένα διαρκώς αναχρηματοδοτούμενο δημόσιο χρέος είναι βιώσιμο μόνο στο βαθμό που ο ρυθμός αύξησής του δεν ξεπερνά το πραγματικό επιτόκιο.

Αν η συνθήκη αυτή βιωσιμότητας ικανοποιείται, τότε ισχύει ότι το τρέχον δημόσιο χρέος θα πρέπει να ισούται με την παρούσα αξία των μελλοντικών πρωτογενών δημοσιονομικών πλεονασμάτων, καθώς ο χρόνος τείνει στο άπειρο. Μπορεί να υπάρχουν και περίοδοι συνολικών ή πρωτογενών δημοσιονομικών ελλειμμάτων, αλλά κατά μέσο όρο η χώρα θα πρέπει να έχει ένα πλεονασματικό πρωτογενές δημοσιονομικό ισοζύγιο, ίσο με τις δαπάνες εξυπηρέτησης του υφισταμένου δημοσίου χρέους.

Με την έννοια αυτή, ένα βιώσιμο δημόσιο χρέος δεν είναι παρά αναβολή αυξήσεων της φορολογίας ή μειώσεων των πρωτογενών δημοσίων δαπανών για το μέλλον. Οι κυβερνήσεις, όπως άλλωστε και τα νοικοκυριά, δεν μπορούν να συνεχίσουν να αυξάνουν το χρέος τους επ’άπειρον, δανειζόμενες συνεχώς ώστε να εξυπηρετούν ένα δημόσιο χρέος που αυξάνεται με ρυθμό πάνω από το πραγματικό επιτόκιο, ακόμη και αν έχουν έναν άπειρο χρονικό ορίζοντα.

Αυτό που συνήθως ενδιαφέρει, δεν είναι τόσο αν αυξάνεται το δημόσιο χρέος, αλλά το αν αυξάνεται ταχύτερα από την αύξηση του ΑΕΠ. Ο λόγος είναι ότι αν αυξάνεται το ΑΕΠ υπάρχουν περισσότεροι πόροι για την εξυπηρέτηση του δημοσίου χρέους.

Η μεταβολή του λόγου του δημοσίου χρέους προς το ΑΕΠ προσδιορίζεται από τη διαφορά του πραγματικού επιτοκίου από τον ρυθμό μεγέθυνσης του ΑΕΠ, επί το δημόσιο χρέος ως ποσοστό του ΑΕΠ, συν το πραγματικό πρωτογενές δημοσιονομικό έλλειμμα ως ποσοστό του ΑΕΠ.

Αν r-g > 0, δηλαδή αν το πραγματικό επιτόκιο υπερβαίνει το ποσοστό μεγέθυνσης του ΑΕΠ, τότε το ύψος του δημοσίου χρέους σε σχέση με το ΑΕΠ έχει θετική επίπτωση στη μεταβολή αυτή.

Η αύξηση του λόγου του δημοσίου χρέους προς το ΑΕΠ θα είναι ταχύτερη,

1. Όσο υψηλότερο είναι το πραγματικό επιτόκιο

2. Όσο χαμηλότερο είναι το ποσοστό μεγέθυνσης του ΑΕΠ

3. Όσο υψηλότερος είναι ο τρέχον λόγος του δημοσίου χρέους προς το ΑΕΠ

4. Όσο υψηλότερο είναι το πρωτογενές έλλειμμα του δημοσίου σε σχέση με το ΑΕΠ.

Η σταθεροποίηση του λόγου του δημοσίου χρέους προς το ΑΕΠ απαιτεί ένα πρωτογενές πλεόνασμα ίσο με τη διαφορά του πραγματικού επιτοκίου από τον ρυθμό μεγέθυνσης του ΑΕΠ, επί το δημόσιο χρέος.

Όσο υψηλότερο είναι το τρέχον δημόσιο χρέος ως προς το ΑΕΠ, τόσο υψηλότερο είναι και το πρωτογενές πλεόνασμα που απαιτείται για τη σταθεροποίηση του δημοσίου χρέους ως προς το ΑΕΠ. Αν μία κυβέρνηση θέλει να σταθεροποιήσει σε μόνιμη βάση το δημόσιο χρέος ως προς το ΑΕΠ, τότε θα πρέπει να διατηρήσει αυτό το πρωτογενές πλεόνασμα στο διηνεκές. Επιπλέον, αν μία κυβέρνηση θέλει να μειώσει το λόγο του δημοσίου χρέους προς το ΑΕΠ προς ένα χαμηλότερο επίπεδο, και όχι απλώς να τον σταθεροποιήσει στο τρέχον επίπεδό του, τότε το πρωτογενές πλεόνασμα θα πρέπει να είναι υψηλότερο ως ποσοστό του ΑΕΠ από αυτό που απαιτείται για απλή σταθεροποίηση, και να διατηρηθεί υψηλότερο έως ότου επιτευχθεί ο κυβερνητικός στόχος για το χρέος.

Μετά τον Δεύτερο Παγκόσμιο Πόλεμο, πολλές χώρες, συμπεριλαμβανομένων των Ηνωμένων Πολιτειών, του Ηνωμένου Βασιλείου και άλλων, είχαν πολύ υψηλά ποσοστά χρέους, τα οποία σε πολλές υπερέβαιναν το 100% του ΑΕΠ. Ωστόσο, δύο ή τρεις δεκαετίες αργότερα, οι δείκτες χρέους ήταν πολύ χαμηλότεροι, συχνά κάτω από το 50%. Πώς το κατόρθωσαν;

Από την ανάλυσή μας, υπάρχουν δύο τρόποι με τους οποίους μια χώρα μπορεί να μειώσει τον λόγο του χρέους της προς το ΑΕΠ. Το πρώτο είναι μέσω υψηλών πρωτογενών πλεονασμάτων. Ο δεύτερος είναι μέσω ενός χαμηλού πραγματικού επιτοκίου r, ή μέσω ενός υψηλού ποσοστού οικονομικής μεγέθυνσης g, ή ενός συνδυασμού των δύο.

Αν εξετάσουμε τη μείωση του λόγου του χρέους προς το ΑΕΠ στις χώρες του ΟΟΣΑ μέχρι τις αρχές της δεκαετίας του 1980, θα δούμε ότι αυτή δεν οφείλεται κυρίως σε πρωτογενή πλεονάσματα, αλλά ήταν αποτέλεσμα σταθερά υψηλών ποσοστών οικονομικής μεγέθυνσης και χαμηλών ή αρνητικών πραγματικών επιτοκίων. Τα επιτόκια διατηρήθηκαν χαμηλά μέσω μιας νομισματικής πολιτικής που χαρακτηρίζεται ως χρηματοπιστωτική καταπίεση (financial repression), και η οποία απαιτεί ένα ελεγχόμενο και όχι απελευθερωμένο χρηματοπιστωτικό σύστημα. Αυτό συνέβη για μεγάλο μέρος της μεταπολεμικής περιόδου. 

Για παράδειγμα, στο Ηνωμένο Βασίλειο, μεταξύ του 1946 και του 1975, το ποσοστό του δημοσίου χρέους στο ΑΕΠ μειώθηκε από το 270% το 1946 στο 47% το 1975. Το μέσο πρωτογενές πλεόνασμα ήταν στο 2,1%, το μέσο ποσοστό οικονομικής μεγέθυνσης ήταν 2,6% και το μέσο πραγματικό επιτόκιο ήταν -1,5%. Με αυτές τις παραμέτρους, δεν είναι καθόλου περίεργο ότι υπήρξε τόσο μεγάλη μείωση του λόγου του χρέους/ΑΕΠ.

Κάτι αντίστοιχο συνέβη και με το δημόσιο ομοσπονδιακό χρέος των ΗΠΑ, το οποίο μειώθηκε από το 119% του ΑΕΠ το 1946 στο 32% του ΑΕΠ το 1975.

Ιστορικά, η κύρια αιτία αύξησης του δημόσιου χρέους είναι οι μείζονες πόλεμοι. Ο λόγος χρέους-ΑΕΠ αυξάνεται έντονα κατά τη διάρκεια μεγάλων πολέμων και μειώνεται αργά κατά τη διάρκεια της ειρηνικής περιόδου. Η ελλειμματική χρηματοδότηση κατά τη διάρκεια μεγάλων πολέμων εξηγείται για λόγους εξομάλυνσης της φορολογίας και για λόγους ισότητας μεταξύ των γενεών.

Φορολογική Εξομάλυνση:  Yψηλοί φορολογικοί συντελεστές επιβαρύνουν την κοινωνία με την αποθάρρυνση της οικονομικής δραστηριότητας μέσω των στρεβλώσεων που δημιουργούν. Επειδή αυτό το αντικίνητρο γίνεται ιδιαίτερα μεγάλο με πολύ υψηλούς φορολογικούς συντελεστές, το συνολικό κοινωνικό κόστος των φόρων ελαχιστοποιείται, διατηρώντας τους φορολογικούς συντελεστές σχετικά σταθερούς και όχι καθιστώντας τους υψηλούς σε μερικές περιόδους και χαμηλούς σε άλλες. Η πολιτική αυτή ονομάζεται φορολογική εξομάλυνση. Για να διατηρηθούν τα επίπεδα των φορολογικών συντελεστών σχετικά σταθερά, απαιτείται ελλειμματική χρηματοδότηση σε περιόδους ασυνήθιστα υψηλών δημοσίων δαπανών, όπως οι περίοδοι πολέμων και μείωση του χρέους σε περιόδους που οι δημόσιες δαπάνες έχουν επανέλθει στα κανονικά τους επίπεδα.

Ισότητα μεταξύ των Γενεών: Η ελλειμματική χρηματοδότηση οδηγεί σε μερική μετατόπιση της φορολογικής επιβάρυνσης από τις σημερινές στις μελλοντικές γενιές. Εάν η σημερινή γενιά διεξάγει ένα πόλεμο για εθνικούς λόγους, οι μελλοντικές γενιές ωφελούνται επίσης και θα πρέπει να επιβαρυνθούν και αυτές με ένα μέρος του βάρους χρηματοδότησης του πολέμου. Για να μετακυλίσει μέρος του κόστους του πολέμου, η σημερινή γενιά μπορεί να χρηματοδοτήσει τον πόλεμο μέσω αύξησης του χρέους. Η κυβέρνηση μπορεί αργότερα, κατά τη διάρκεια της ειρήνης, να μειώσει το χρέος, επιβάλλοντας φόρους που θα πληρώσει και η επόμενη γενιά.

Μια δεύτερη αιτία αύξησης του δημοσίου χρέους είναι οι μείζονες υφέσεις. Όπως είδαμε στην ανάλυση των βραχυχρόνιων επιπτώσεων της δημοσιονομικής πολιτική, το έλλειμμα ή το πλεόνασμα του προϋπολογισμού μπορεί να συμβάλει στη σταθεροποίηση της οικονομίας. Αυτό μπορεί να γίνει είτε μέσω της λειτουργίας των αυτόματων σταθεροποιητών, είτε λόγω μεταβολών στη δημοσιονομική πολιτική. 

Αυτόματοι Σταθεροποιητές: Όταν η οικονομία εισέλθει σε ύφεση, οι φόροι μειώνονται αυτόματα και οι μεταβιβάσεις αυξάνονται αυτόματα, ακόμη και αν δεν αλλάξουν οι φορολογικοί συντελεστές. Οι φορολογικοί συντελεστές και το σύστημα κοινωνικών μεταβιβάσεων λειτουργούν ως αυτόματοι σταθεροποιητές. Παρόλο που συμβάλλουν στη σταθεροποίηση της οικονομίας, αυτές οι αυτόματες μεταβολές οδηγούν σε υψηλότερα δημοσιονομικά ελλείμματα και αύξηση του δημοσίου χρέους. 

Πολιτική Καταπολέμησης της Ύφεσης: Επιπλέον, οι κυβερνήσεις μπορεί να αποφασίσουν να ακολουθήσουν μία πολιτική επιπλέον αυξήσεων των δημοσίων δαπανών ή μείωσης των φορολογικών συντελεστών, προκειμένου να αντιμετωπίσουν την ύφεση.

Μείωση του Ποσοστού Οικονομικής Μεγέθυνσης: Επιπλέον, σε περιόδους ύφεσης, το ποσοστό οικονομικής μεγέθυνσης μειώνεται ή καθίσταται αρνητικό, οδηγώντας σε περαιτέρω αύξηση του λόγου του δημοσίου χρέους ως προς το ΑΕΠ, μέσω της δυναμικής της προσαρμογής του λόγου χρέους προς ΑΕΠ.

Τα αντίθετα συμβαίνουν σε περιόδους οικονομικής έξαρσης. Έτσι εξηγείται η αύξηση του λόγου του δημοσίου χρέους ως προς το ΑΕΠ σε περιόδους ύφεσης σε σχέση με περιόδους οικονομικής έξαρσης.

Η θεωρία της εξομάλυνσης των φορολογικών συντελεστών για τον προσδιορισμό του δημοσίου χρέους προβλέπει ότι λόγω των στρεβλώσεων που προκαλεί η φορολογία, η βέλτιστη πολιτική συνεπάγεται ότι η πολιτική του δημοσίου χρέους πρέπει να συμβάλλει στη διαχρονική εξομάλυνση των φορολογικών συντελεστών. 

Κατά συνέπεια, τα δημοσιονομικά ελλείμματα πρέπει να απορροφούν προσωρινές μεταβολές στις δημόσιες δαπάνες, στα δημόσια έσοδα, ή στις κοινωνικές μεταβιβάσεις. 

Αυτό συνεπάγεται θετική επίδραση στο δημόσιο χρέος από προσωρινές αυξήσεις των κυβερνητικών δαπανών, όπως κατά τη διάρκεια ενός πολέμου, ή μεταβολών στα δημόσια έσοδα και τις δαπάνες που ενδεχομένως προκαλούνται από τον οικονομικό κύκλο. 

Ανάλογα συμπεράσματα προκύπτουν και από την ανάγκη δίκαιης κατανομής του κόστους των πολέμων και υφέσεων μεταξύ γενεών καθώς και από την ανάγκη μακροοικονομικής σταθεροποίησης.

Η Ρικαρδιανή ισοδυναμία δεν είναι εύκολο να απορριφθεί ότι θεωρητικά, ούτε εμπειρικά. Ωστόσο υπάρχουν αρκετά θεωρητικά επιχειρήματα για να την αμφισβητήσει κανείς, καθώς και κάποιες εμπειρικές ενδείξεις που δεν την επιβεβαιώνουν.

Τα αντεπιχειρήματα στη Ρικαρδιανή ισοδυναμία στηρίζονται είτε στην κοντόφθαλμη συμπεριφορά μερίδας των καταναλωτών, είτε στους περιορισμούς χρηματοδότησης και δανεισμού που αντιμετωπίζουν πολλοί καταναλωτές, είτε στο ότι μέρος των μελλοντικών φόρων επιβαρύνουν τις μελλοντικές και όχι αποκλειστικά τις τρέχουσες γενεές. Ακόμη και ο ίδιος ο Ricardo συμμεριζόταν τις περισσότερες από αυτές τις επιφυλάξεις.

Οι αντιπαραθέσεις για τις επιπτώσεις του δημοσίου χρέους στην οικονομία είναι στη βάση τους αντιπαραθέσεις αναφορικά με τη συμπεριφορά των καταναλωτών. Η Ρικαρδιανή άποψη είναι ότι τα νοικοκυριά έχουν μεγάλο χρονικό ορίζοντα. Η ανάλυση του Barro υποδηλώνει ότι ο χρονικός ορίζοντας των νοικοκυριών, όπως και της κυβέρνησης, είναι ουσιαστικά άπειρος, διότι τα νοικοκυριά ενδιαφέρονται για την ευημερία των απογόνων τους. Εντούτοις, είναι πιθανό οι καταναλωτές να μην προεξοφλούν τις φορολογικές υποχρεώσεις των μελλοντικών γενεών. Ίσως περιμένουν τα παιδιά τους θα είναι πλουσιότερα από ό, τι είναι οι ίδιοι, και επομένως εκμεταλλεύονται την ευκαιρία που τους δίνεται από την αύξηση του δημοσίου χρέους να καταναλώσουν με έξοδα των παιδιών τους. Το γεγονός ότι πολλοί αφήνουν τα παιδιά τους μηδενικά ή ελάχιστα περιουσιακά στοιχεία ως κληρονομιά είναι σύμφωνο με αυτή την άποψη.

Η υπάρξη δημοσίου χρέους δημιουργεί προβλήματα διαχρονικής ασυνέπειας της δημοσιονομικής πολιτικής. 

Προκειμένου να πείσει τον ιδιωτικό τομέα να διακρατήσει τα ομόλογα του δημοσίου που εκδίδει, μία κυβέρνηση άμεσα ή έμμεσα δεσμεύεται ότι στο μέλλον θα αυξήσει τους φόρους ή/και θα μειώσει τις πρωτογενείς δημόσιες δαπάνες, ώστε το δημόσιο χρέος να προσαρμοστεί προς τα κάτω, ώστε να παραμείνει βιώσιμο. Από τη στιγμή όμως που έχει συσσωρευθεί δημόσιο χρέος, μια κυβέρνηση έχει κίνητρο να αποκλίνει από αυτήν την πολιτική . 

Για παράδειγμα, σκεφτείτε μία κυβέρνηση η οποία, μετά από μία περίοδο ταχείας συσσώρευσης δημοσίου χρέους, βρίσκεται αντιμέτωπη με το πρόβλημα του πως να μειώσει το ύψος του. Αυτό το παράδειγμα βρίσκεται πολύ κοντά στην περίπτωση της Ελλάδας στα τέλη της δεκαετίας του 1980, ή και σήμερα.

Η πολιτική στην οποία βασίστηκε η συσσώρευση του δημοσίου χρέους, είναι η δημιουργία μελλοντικών πρωτογενών πλεονασμάτων με τη μείωση των πρωτογενών δαπανών και την αύξηση των εσόδων. Ωστόσο, και οι δύο αυτές επιλογές, όταν έλθει η ώρα να υλοποιηθούν, συνεπάγονται υψηλό οικονομικό και πολιτικό κόστος. 

Μια κυβέρνηση έχει θεωρητικά τέσσερεις ακόμη επιλογές. Πρώτον, να κηρύξει ‘πτώχευση’, αθετόντας την υποχρέωσή της να συνεχίσει να εξυπηρετεί το χρέος. Δεύτερον, να επιβάλει μία έκτακτη εισφορά στα περιουσιακά στοχεία των ομολογιούχων. Τρίτον, να προσφύγει στο εκδοτικό προνόμιο, και να δημιουργήσει έναν ξαφνικό και απροσδόκητο πληθωρισμό, που θα μειώσει την πραγματική αξία του δημοσίου χρέους. Τέταρτον, να αναβάλλει την προσαρμογή, συνεχίζοντας να συσσωρεύει δημόσιο χρέος ή να υιοθετήσει μία εξαιρετικά ήπια προσαρμογή. 

Εκ των υστέρων, αυτές οι επιλογές μπορεί να συνεπάγονται μικρότερο κοινωνικό και πολιτικό κόστος από τη μείωση των πρωτογενών κρατικών δαπανών ή την αύξηση των φόρων, που ενδεχομένως δημιουργούν περισσότερες οικονομικές στρεβλώσεις και μεγαλύτερο πολιτικό κόστος.

Η επιλογή της αναβολής της προσαρμογής, λόγω του οικονομικού και πολιτικού κόστους που θα συνεπαγόταν βραχυχρόνια, υπήρξε η κυρίαρχη τάση στην Ελλάδα τόσο στη δεκαετία της σύγκλισης όσο και μετά την ένταξη στην ευρωζώνη. Οι άλλες επιλογές, της συνειδητής ‘πτώχευσης’, της έκτακτης εισφοράς στο κεφάλαιο των ομολογιούχων ή της προσφυγής στο εκδοτικό προνόμιο δεν ήταν συμβατές με την επιδίωξη συμμετοχής της Ελλάδας στην ευρωζώνη και αργότερα με τη συμμετοχή της στην ευρωζώνη.

Τα πράγματα γίνονται πιο περίπλοκα, και τα συμπεράσματα περί επικράτησης της αναβλητικότητας ενισχύονται, όταν λάβουμε υπόψη και τις διαφορετικές επιδιώξεις των ομάδων που συνθέτουν το κοινωνικό σύνολο.

Εάν οι διάφορες κοινωνικές ομάδες έχουν αντικρουόμενους στόχους και επιδιώξεις, τότε προκύπτουν αναδιανεμητικές και πολιτικές συγκρούσεις που οδηγούν σε ακόμη μεγαλύτερες πολιτικές πιέσεις για αναβολή ή ακόμη και αντιστροφή της προσαρμογής του δημοσίου χρέους. 

Υπάρχουν σύνθετα υποδείγματα πολιτικής οικονομίας τα οποία βοηθούν στο να εξηγηθεί γιατί το δημόσιο χρέος μπορεί να συνεχίσει να αυξάνεται όχι μόνο λόγω πολιτικού κόστους αλλά και λόγω κοινωνικών διαφωνιών για τη μέθοδο και την ταχύτητα της προσαρμογής, με την εκάστοτε κυβέρνηση να μην αποτολμά να δυσαρεστήσει καμμία από αυτές τις κοινωνικές ομάδες, και να αναβάλλει συνεχώς την προσαρμογή. Οι αποφάσεις για προσαρμογή είναι δε ακόμη πιο δύσκολες σε προεκλογικές περιόδους.

Μία λύση στο πρόβλημα της αδράνειας και της συνεχούς αναβολής των αναγκαίων προσαρμογών είναι θεσμική.

Συνταγματικές δεσμεύσεις, ή δεσμεύσεις που προκύπτουν από διεθνείς συμφωνίες και τη συμμετοχή σε διεθνείς οργανισμούς, διευκολύνουν τη δημοσιονομική προσαρμογή και τις μεταρρυθμίσεις εκ μέρους των κυβερνήσεων.

Με την έννοια αυτή, η Συνθήκη του Maastricht, ή το Σύμφωνο Σταθερότητας και Ανάπτυξης της Ευρωπαϊκής Ένωσης, μπορούν να θεωρηθούν ως θεσμικά αντίβαρα στα πολιτικά κίνητρα αναβολής της δημοσιονομικής προσαρμογής και των μεταρρυθμίσεων εκ μέρους κυβερνήσεων όπως οι ελληνικές στα τελευταία σαράντα χρόνια.

Ωστόσο, ούτε και αυτές οι διεθνείς και ευρωπαϊκές δεσμεύσεις λειτούργησαν αποτελεσματικά στην περίπτωση της Ελλάδας, λόγω των εγγενών αδυναμιών των εγχώριων πολιτικών και οικονομικών θεσμών.

Μετά το 2010, τα μνημόνια αποτέλεσαν τον ύστατο περιορισμό τον οποίο δεν μπόρεσαν να αποφύγουν οι ελληνικές κυβερνήσεις, καθώς δεν είχαν πλέον ελευθερία επιλογών. 

Η δημοσιονομική προσαρμογή επιβλήθηκε από τις υπόλοιπες χώρες της ευρωζώνης, οι οποίες μέσω της ‘τρόϊκας’ είχαν πλήρη σχεδόν έλεγχο του σχεδιασμού και της εφαρμογής της δημοσιονομικής προσαρμογής στην Ελλάδα. 

Το μεγάλο μειονέκτημα αυτής της κατάληξης ήταν ότι τα προγράμματα προσαρμογής παρέβλεψαν πλήρως σχεδόν τόσο το βραχυχρόνιο όσο και το πιο μακροχρόνιο οικονομικό και κοινωνικό κόστος της προσαρμογής της ελληνικής οικονομίας.

Το δεύτερο μεγάλο μειονέκτημα είναι ότι με την ολοκλήρωση των προγραμμάτων προσαρμογής, ελλοχεύει ο κίνδυνος επιστροφής στις πολιτικές που προκάλεσαν τη δημοσιονομική αποσταθεροποίηση. Αυτό έχει ενισχυθεί μετά το ξέσπασμα της κρίσης της πανδημίας, όχι μόνο στην Ελλάδα αλλά και διεθνώς.

Η Ελλάδα βίωσε εκ νέου μία πολύ μεγάλη ύφεση μετά το ξέσπασμα της πανδημίας του Covid-19 στις αρχές του 2020. Η ύφεση και το κόστος αντιμετώπισής της είχαν οδηγήσει σε νέα αύξηση των δημοσίων ελλειμμάτων και του δημοσίου χρέους. Η πολιτική αυτή ήταν βραχυχρόνια απαραίτητη για τη στήριξη της οικονομίας όσο διαρκούσαν οι υγιεινομικοί περιορισμοί.

Το ερώτημα όμως που ανακύπτει είναι ποιες θα είναι οι μεσοχρόνιες συνέπειες αυτής της αύξησης του δημόσιου δανεισμού και πώς θα αντιμετωπισθούν αυτά τα χρέη; Τηρουμένων των αναλογιών, το ερώτημα είναι αντίστοιχο με το ερώτημα στο περίφημο δοκίμιο του Keynes το 1939 για το ‘πως θα πληρώσουμε για τον πόλεμο;’

Σύμφωνα και με την ως τώρα συζήτησή μας, υπάρχουν κατά βάση τρεις εναλλακτικές λύσεις: 

Πρώτον, η σημαντική μελλοντική αύξηση της φορολογίας και μείωση των δημοσίων δαπανών – δηλαδή η μελλοντική λιτότητα. Αυτή συνεπάγεται επιβάρυνση των εργαζομένων και συνταξιούχων και νέα ύφεση, ή παράταση της σημερινής, καθώς και αύξηση της ανεργίας. 

Δεύτερον, η χρονική μετατόπιση των πολιτικών μείωσης του χρέους, με μία σταδιακή μείωση των ελλειμμάτων, με την προοπτική ότι το χρέος θα συρρικνωθεί σταδιακά σε σχέση με το ΑΕΠ μέσω της οικονομικής ανάπτυξης και του πληθωρισμού – αυτό που ονομάζεται ‘ήπια προσαρμογή’. Αυτό συνεπάγεται μικρότερη επιβάρυνση των εργαζομένων, συνταξιούχων και ανέργων στο εγγύς μέλλον, καθώς διευκολύνει την ανάκαμψη της συνολικής ζήτησης στην οικονομία. Ωστόσο, μεταθέτει μεγάλο μέρος του  κόστους προσαρμογής στις μελλοντικές γενεές. Ίσως όμως αυτό να μην είναι και τόσο άδικο, διότι οι μελλοντικές γενεές θα έχουν επωφεληθεί από την υψηλότερη οικονομική ανάπτυξη που θα έχει μεσολαβήσει.

Τρίτον, η αναδιάρθρωση ή και μερική διαγραφή του χρέους – αυτό που κάποιοι αποκαλούν ‘κούρεμα χρέους’. Στη περίπτωση αυτή πληρώνουν αυτοί που διακρατούν το χρέος, κατά τεκμήριο πλουσιότεροι από τους χαμηλόμισθους και τους χαμηλοσυνταξιούχους. Το πρόβλημα για την Ελλάδα είναι ότι μεγάλο μέρος του χρέους το διακρατούν έμμεσα οι φορολογούμενοι των υπολοίπων κρατών-μελών της ΕΕ, οι οποίοι είναι αμφίβολο αν θα συναινέσουν και πάλι σε διαγραφή του ελληνικού χρέους, όπως το 2012.

Ένας από τους κινδύνους ενός υψηλού δημόσιου χρέους είναι η πιθανότητα μιας κρίσης χρέους. Όσο υψηλότερη είναι η αναλογία του χρέους προς το ΑΕΠ, τόσο μεγαλύτερη είναι η πιθανότητα αυτή. 

Επιπλέον, με έναν υψηλό δείκτη δημοσίου χρέους προς το ΑΕΠ περιορίζεται δραστικά η δυνατότητα μιας κυβέρνησης να χρησιμοποιήσει τη δημοσιονομική πολιτική για να αντιμετωπίσει μια ύφεση της οικονομίας. 

Ακόμη και αν ο φόβος ότι μία κυβέρνηση δεν μπορεί να συνεχίσει να εξυπηρετεί το χρέος της είναι αρχικά αβάσιμος, μία κρίση χρέους μπορεί εύκολα να ξεκινήσει από αντιστροφή των προσδοκιών των επενδυτών και να γίνει αυτοτροφοδοτούμενη. Αν οι επενδυτές αρχίσουν να αμφισβητούν την ικανότητά της κυβέρνησης να εξυπηρετεί το χρέος της, αυτό μπορεί μέσω της αύξησης των περιθωρίων κινδύνου στα επιτόκια να οδηγήσει σε αύξηση του χρέους σε τέτοιο επίπεδο, ώστε η κυβέρνηση να αδυνατεί πλέον αν συνεχίσει να εξυπηρετεί το χρέος της, επιβεβαιώνοντας έτσι τους αρχικούς φόβους.

Το συμπέρασμα φαίνεται να είναι ότι όταν μια κυβέρνηση κληρονομεί έναν υψηλό ποσοστό δημοσίου χρέους προς το ΑΕΠ, θα πρέπει να στοχεύει στη μείωσή του όσο το δυνατόν πιο αποτελεσματικά, με τις ελάχιστες δυνατές παρενέργειες για την απασχόληση και το ποσοστό μεγεθυνσης της οικονομίας. Η μόνη πολιτικά εφικτή λύση είναι μία πολιτική ήπιας αλλά αποφασιστικής προσαρμογής, αλλά και αυτή δεν είναι χωρίς κινδύνους.

Σύνδεσμος στις Διαφάνειες της Διάλεξης

Συμπληρωματικό Υλικό: Οι Οικονομολόγοι Επανεξετάζουν τη Δημοσιονομική Πολιτική

Συμπληρωματικό Υλικό: Η Πανδημία και το Παγκόσμιο Πρόβλημα του Δημοσίου Χρέους

Συμπληρωματικό Υλικό: Οι Κυβερνήσεις Μπορούν να Δανείζoνται Περισσότερα από ότι Πιστεύαμε

Συμπληρωματικό Υλικό: Πως θα Πληρώσουμε για την Πανδημία

Διδακτικά Συγγράμματα

Αλογοσκούφης Κεφ. 11

Mankiw Κεφ. 17

Blanchard Κεφ. 23